Прокурор не може вважатися альтернативним суб’єктом звернення до суду й замінювати собою належного суб’єкта владних повноважень, який може та бажає захищати інтереси держави. Такий висновок зробив ВС в постанові №923/129/17.
Верховний Суд
Іменем України
Постанова
5 грудня 2018 року м.Київ №923/129/17
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
головуючого — МІЩЕНКА І.С.
суддів: БЕРДНІК І.С., СУХОВОГО В.Г.
розглянув у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Приватного підприємства «Чаплинське агро» на постанову Одеського апеляційного господарського суду від 11.06.2018 та рішення Господарського суду Херсонської області від 2.03.2018.
Історія справи
Короткий зміст позовних вимог
Заступник керівника Генічеської місцевої прокуратури Херсонської області в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області звернувся з позовом до Комунального підприємства «Колос», ПП «Чаплинське агро» за участю третіх осіб, яким просить з урахуванням уточнень позовних вимог:
(1) визнати недійсним на майбутнє договір про спільну діяльність, укладений 19.05.2015 між КП «Колос» та ПП «Чаплинське агро», який погоджено рішенням XLVIII сесії Чаплинської районної ради Херсонської області (третя особа-2) VI скликання від 15.05.2015 №751 та посвідчений 24.07.2015 приватним нотаріусом Херсонського міського нотаріального округу Воєводіним М.М., (згідно заяви про уточнення позовних вимог від 28.03.17);
(2) вилучити із користування ПП «Чаплинське агро» на користь КП «КОЛОС» земельні ділянки сільськогосподарського призначення, що належать на праві постійного користування КП «КОЛОС», загальною площею 2377,0 га, що розташовані в адміністративних межах Асканія-Нова селищної ради Чаплинського району.
Позовні вимоги мотивовані тим, укладений між КП «Колос» та ПП «Чаплинське агро» договір про спільну діяльність від 19.05.2015 по суті є прихованим договором оренди.
Обставини справи, встановлені судами попередніх інстанцій
На підставі розпорядження голови Чаплинської районної державної адміністрації №73 від 10.03.2010 затверджено технічну документацію із землеустрою щодо складання державних актів на право постійного користування земельними ділянками та передано у постійне користування КП «Колос» земельну ділянку загальною площею — 1525,15 га, в тому числі 1511,06 га ріллі, для ведення товарного сільськогосподарського виробництва із земель запасу Асканія-Нова селищної ради.
Розпорядженням голови Чаплинської районної держадміністрації №414 від 19.10.2010 затверджено технічну документацію із землеустрою щодо складання державних актів на право постійного користування земельними ділянками та передано у постійне користування КП «Колос» земельну ділянку загальною площею — 878,6881 га, в тому числі 865,96 га ріллі, для ведення товарного сільськогосподарського виробництва із земель запасу Асканія-Нова селищної ради.
На виконання цих розпоряджень було видано 30 державних актів на право постійного користування земельними ділянками. Цільове призначення земельних ділянок згідно державних актів — для ведення товарного сільськогосподарського виробництва.
19.05.2015 між КП «Колос» Чаплинської райради (сторона-1) та ПП «Чаплинське агро» (сторона-2), було укладено договір про спільну діяльність, який погоджено рішенням XLVIII сесії Чаплинської райради VI скликання від 15.05.2015 №751 та посвідчено 24.07.2015 приватним нотаріусом Херсонського міського нотаріального округу Воєводіним М.М.
За умовами розділу 1 договору сторони зобов’язались шляхом об’єднання майна, коштів, що належать сторонам на відповідних правових підставах, та зусиль спільно діяти в сфері сільського господарства без створення юридичної особи для вирощування та реалізації сільськогосподарської продукції, підвищення ефективності ведення сільськогосподарського виробництва, раціонального використання та охорони земель, збереження і відтворення їхньої родючості, відновлення зрошувальної мережі, зменшення сукупних витрат матеріально-технічних та інших ресурсів, впровадження технології точного землеробства для отримання максимального прибутку.
Внеском КП «Колос» є право користування земельними ділянками (рілля), загальною площею 2377 га, що розташовані в межах адміністративної території Асканія-Нова селищної ради та знаходяться в постійному користуванні КП «Колос» згідно державних актів на право постійного користування у кількості 30 штук за кадастровими номерами згідно переліку (п.2.1 договору).
Пунктом 2.2 договору сторони узгодили, що внесок ПП «Чаплинське агро» — особиста трудова участь в організації виробництва вирощування сільськогосподарської продукції, професійні знання, навички та вміння, ділова репутація, ділові зв’язки та грошові кошти.
Відповідно до п.4.1 договір починає діяти з моменту його підписання та діє до 30.08.2025.
Згідно з п.10.1 договору, незалежно від результатів спільної діяльності ПП «Чаплинське агро» щорічно у грошовій формі здійснює грошові внески, які є частиною внеску ПП «Чаплинське агро», обумовленого п.2.2 договору, а саме — кошти в сумі 150 грн. за один гектар ріллі в перший рік, в подальшому за погодженням сторін, відповідно до додаткової угоди, яка повинна бути укладена кожного року не пізніш, як до 20 травня, але не менше 1,5% від нормативної грошової оцінки одиниці площі ріллі по Херсонській області, що становить 434 грн.
В подальшому, сторонами укладались додаткові угоди, якими вносились зміни до договору про спільну діяльність.
Прокуратура вважає договір про спільну діяльність від 19.05.2015 таким, що укладений з порушенням чинного законодавства, удаваним, що приховує договір оренди, у зв’язку з чим просив суд визнати недійсним на майбутнє спірний договір та вилучити із користування відповаідача-2 — ПП «Чаплинське агро» на користь відповідача-1 КП «Колос» земельні ділянки загальною площею 2377,0 га, право користування якими було надано в якості внеску у сумісну діяльність.
Короткий зміст оскаржуваних судових рішень, прийнятих судами першої та апеляційної інстанцій
Справа розглядалася судами неодноразово. Рішенням ГСХО від 28.04.2017, залишеним без змін постановою ОАГС від 4.07.2017, у задоволенні позовних вимог було відмовлено повністю.
Направляючи справу на новий розгляд Вищий господарський суд зазначив, що суди мали з’ясувати правову природу договору, укладеного між відповідачами та відповідність фактичних правовідносин укладеному договору.
За результатами нового розгляду, судом першої інстанції позовні вимоги задоволені частково. В задоволенні вимоги про вилучення земельних ділянок у відповідача-2 та передачі їх на користь відповідача-1 — КП «Колос» відмовлено, оскільки в процесі розгляду справи встановлено, що земельні ділянки не передавались за актами приймання-передачі.
Суд апеляційної інстанції, задовольняючи позовні вимоги у повному обсязі, дійшов висновків, що відповідач-2 на підставі цього договору фактично отримав на платній основі право користування земельною ділянкою для вирощування сільськогосподарських культур, а відповідач-1 фактично отримував плату за користування цією земельною ділянкою, у зв’язку з чим суд зазначив, що спірний договір за своєю правовою природою є прихованим договором оренди.
Короткий зміст вимог касаційної скарги відповідача
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, ПП «Чаплинське агро» звернулось з касаційною скаргою, в якій просить оскаржувані рішення скасувати, ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.
Аргументи учасників справи
Доводи відповідача, який подав касаційну скаргу (узагальнено)
У своїй касаційній скарзі скаржник посилається на те, що судами попередніх інстанцій застосовано закон, який не підлягає застосуванню та порушено норми процесуального права таким чином, що це призвело до винесення незаконних рішень, а саме:
— суд апеляційної інстанції прийняв рішення, яке стосується прав та обов’язків осіб, які не були залучені до участі у справі, а саме — (1) приватного нотаріуса Херсонського міського нотаріального округу Воєводіна М.М., як особу, яка посвідчувала договір про спільну діяльність та (2) Чаплинську районну держадміністрацію або Херсонську обласну держадміністрацію, як державні органи, які наділені повноваженнями розпорядження спірними земельними ділянками;
— судами неправомірно застосовано норми ст.203 ЦК та ст.207 ГК щодо підстав чинності правочину, оскільки судами не наведено в рішеннях яким чином укладений договір про спільну діяльність « не відповідає вимогам закону» або його вчинено з метою, яка суперечить інтересам держави і суспільства;
— судами першої та апеляційної інстанції не надано належної оцінки повноваженням прокурора, як представника державного органу — Головного управління Держгеокадастру в Херсонській області, як і не досліджено питання кому за законом надано повноваження щодо захисту інтересів держави у даних правовідносинах, обґрунтування неможливості здійснення захисту інтересів держави уповноваженим органом та в чому полягає загроза для держави в Договорі про спільну діяльність;
— порушення рівного процесуального становища сторін, у зв’язку з участю прокурора у справі, який має більш привілейоване становище, ніж інші учасники судового процесу, оскільки виступає в якості охоронця громадських інтересів;
— порушення принципу свободи підприємницької діяльності та свободи укладання договору щодо визначення на власний розсуд спеціальних умов та порядку виконання спірного договору, визначення порядку сплати ними обов’язкових платежів до бюджету та інш.
Доводи прокуратури Херсонської області, викладені у відзиві на касаційну скаргу (узагальнено)
Прокуратура Херсонської області вважає прийняті по справі рішення законними та обґрунтованими, а касаційну скаргу такою, що не підлягає задоволенню. На думку прокурора, судами законно встановлено удаваність правочину та визнано його недійсним на підставі стст.203, 215 ЦК та ст.207 ГК.
Крім того, прокуратура зазначає, що приватний нотаріус не підлягав залученню до участі у справі, як третя особа, оскільки позов прокурора не обґрунтовувався будь-якими неправомірними діями або порушеннями, допущеними приватним нотаріусом, крім того, рішення про спільну діяльність не впливає на права та обов’язки останнього.
Прокурор також відхиляє твердження скаржника про необхідність залучення Чаплинської райадміністрації та Херсонської обласної держадміністрації у якості третіх осіб у справі, оскільки визнання недійсним договору про спільну діяльність не впливає на будь-які права та не породжує жодних обов’язків для адміністрацій, оскільки розпорядником земель сільськогосподарського призначення на території Херсонської області є Головне управління Держгеокадастру в Херсонській області.
Прокуратура вважає, що судами надано належну оцінку повноваженням прокурора, як представника органу державної влади, в свою чергу, останній звернувся до суду із позовною заявою в інтересах держави в особі ГУ Держгеокадастру в області, у зв’язку з невжиттям органом влади дієвих заходів, спрямованих на поновлення своїх порушених інтересів.
Додатково, у своїх запереченнях, прокуратура зазначила, що у даній справі позов пред’явлено в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області, оскільки саме цей суб’єкт є уповноваженим у спірних правовідносинах, водночас ним не здійснено захист порушених інтересів держави, а саме — не пред’явлено позову до суду. В свою чергу, звернення прокурора із цим позовом спрямовано на відновлення законності при вирішенні суспільно значимого питання — використання земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності.
Серед іншого, прокурор відзначає, що позивач не звертався із скаргою чи запереченнями щодо повноважень прокурора на представництво інтересів держави. В свою чергу, відповідач при розгляді справи судами не заявляв про відсутність у прокурора повноважень на представництво інтересів держави.
Прокурор також вважає недоречним посилання на Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 №1604, оскільки остання є дорадчим органом, який приймає рішення у формі рекомендацій, водночас, такі рішення не мають статусу нормативно — правового акта чи міжнародного договору. Намагання обмежити функції прокуратури сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, з посиланням на рекомендації дорадчого органу Ради Європи, не відповідає вимогам чинного законодавства.
Доводи Чаплинської районної ради, викладені у відзиві на касаційну скаргу
Чаплинська районна рада вважає касаційну скаргу ПП «Чаплинське агро» обґрунтованою, у зв’язку з чим вона підлягає задоволенню, а постанова ОАГС від 11.06.2018 та рішення ГСХО від 02.03.2018 скасуванню із прийняттям нового рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.
Позиція Верховного Суду
Оцінка аргументів учасників справи і висновків судів першої й апеляційної інстанцій
ВС, здійснивши перегляд судових рішень у справі на підставі встановлених фактичних обставин справи та в межах доводів та вимог касаційної скарги, погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про наявність підстав для задоволення позову про визнання недійсним на майбутнє договору про спільну діяльність, укладений між КП «Колос» та ПП «Чаплинське агро», та вилучення із користування ПП «Чаплинське агро» на користь КП «Колос» спірної земельної ділянки.
Водночас, ВС зазначає, що суди попередніх інстанцій передчасно дійшли висновку про задоволення позовних вимог, оскільки, в порушення вимог процесуального закону, не з’ясували та не дослідили питання щодо наявності підстав для представництва Геніченською місцевою прокуророю позивача у справі — Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області та не перевірили причин, які перешкоджають здійсненню захисту прав та інтересів позивачем особисто.
Як встановлено судами попередніх інстанцій, заступник керівника Генічеської місцевої прокуратури Херсонської області звернувся до суду із позовом в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області до КП «КОЛОС», ПП «Чаплинське агро» про визнання недійсним на майбутнє договору про спільну діяльність, укладеного між відповідачами, та вилучення із користування відповідача-2 на користь позивача спірної земельної ділянки.
Позовні вимоги мотивовані тим, що укладений між КП «Колос» та ПП «Чаплинське агро» договір про спільну діяльність від 19.05.2015 по суті є прихованим договором оренди, у зв’язку з чим підлягає визнанню недійсним відповідно до приписів ч.1 ст.203 ЦК.
Звертаючись із даним позовом до суду, прокурор зазначив, що вказана позовна заява вжита, як захід прокурорського реагування та направлена, насамперед, на захист економічних інтересів держави, яким спричинено шкоду, внаслідок користування земельною ділянкою, яка згідно норм Конституції, є національним багатством. Крім того, зазначені порушення законодавства в сфері оренди землі підривають основні принципи його існування, що може призвести до незаконного відчуження майна держави, чим спричиняється суттєва шкода державним інтересам та підриваються основи фінансово — економічної діяльності держави.
Серед іншого, прокуратурою зазначено, що даний позов подається в інтересах Головного управління Держгеокадастру в Херсонській області, яке відповідно до приписів ч.4 ст.122 ЗК є органом виконавчої влади, який з початку 2013 року наділений повноваженнями по розпорядженню земельними ділянками сільськогосподарського призначення на території Херсонської області.
Водночас, ВС зазначає, що відповідно до п.3 ч.1 ст.131-1 Конституції в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Розглядаючи кожен випадок окремо, Суд вирішує, наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідає принципу рівноправності сторін.
ВС приймає до уваги, що у Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 №1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» щодо функцій органів прокуратури, які не належить до сфери кримінального права, наголошено, що вкрай важливо забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і щоб загальні завдання щодо захисту інтересів держави вирішувалися через систему здійснення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій було засновано окремі, належним чином розміщені та ефективні органи.
З урахуванням ролі прокуратури у демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу стосовно рівноправності сторін судового провадження зміст п.3 ч.1 ст.131-1 Конституції щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.
Отже, прокурор може представляти інтереси держави у суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави у суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п.3 ч.2 ст.129 Конституції).
Положення п.3 ч.1 ст.131-1 Конституції відсилає до спеціального закону, яким має бути визначено виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є закон «Про прокуратуру».
За змістом ч.3 ст.23 цього закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб’єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому ч.4 цієї статті.
У п.3 ч.1 ст.131-1 Конституції зазначено про можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках. Тому необхідно з’ясувати, що мається на увазі під «виключним випадком» і чи є таким випадком ситуація у справі.
Аналіз ч.3 ст.23 закону «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб’єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
у разі відсутності такого органу.
Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий — відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно різняться.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб’єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
«Нездійснення захисту» має прояв в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб’єкта владних повноважень — він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
«Здійснення захисту неналежним чином» має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, яка проте є неналежною.
«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, охоплює досудове з’ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
ВС звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб’єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб’єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб’єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб’єктом звернення до суду і замінювати належного суб’єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави (аналогічну правову позицію викладено, зокрема у постановах ВС від 25.04.2018 у справі №806/1000/17 та від 20.09.2018 у справі №924/1237/17, від 23.10.2018 у справі №906/240/18, від 1.11.2018 у справі №910/18770/17, від 5.11.2018 у справі №910/4345/18).
Водночас, судами у даній справі взагалі не досліджувалося питання наявності чи відсутності підстав для представництва прокуратурою позивача у справі та не встановлено обставин, які перешкоджають захисту прав та інтересів останнього саме належним суб’єктом — Головним управлінням Держгеокадастру у Херсонській області.
Сам лише факт відсутності звернення суб’єкта владних повноважень із позовом до суду, не може свідчити про свідоме зволікання уповноваженого органу щодо захисту своїх прав та інтересів.
Така практика ВС зумовлена необхідністю забезпечення гарантованого принципу рівності сторін у судовому процесі. Європейський суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення від 31.03.2005 у справі «F.W. v. France», п.27).
ВС відзначає, що така практика не є намаганням обмежити функції прокуратури сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, а є лише наслідком системного тлумачення положень законодавства, якими встановлена необхідність підтвердження судом підстав для представництва прокуратурою інтересів держави, оскільки право прокуратури на звернення до суду в інтересах уповноваженого суб’єкта, не може презюмуватися, як безспірне.
У зв’язку з вищенаведеним, приймаючи рішення у справі, місцевий та апеляційний суди не дослідили наявності підстав для здійснення судового захисту інтересів ГУ Держгеокадастру у Херсонській області саме Генічеською місцевою прокуратурою та не дослідили питання наявності обставин, які перешкоджають здійсненню захисту прав та інтересів позивачем особисто.
Враховуючи викладене, постановлені у справі судові рішення не можна визнати законними і обґрунтованими, в зв’язку з чим вони підлягають скасуванню.
Відповідно до ст.300 ГПК ВС розглядає справи за правилами перегляду судових рішень у касаційному порядку, тому не може встановлювати обставини справи, збирати й перевіряти докази та надавати їм оцінку.
Враховуючи відсутність у ВС процесуальної можливості дослідження питання наявності чи відсутності у прокурора повноважень на звернення до суду в інтересах ГУ Держгеокадастру у Херсонській області у даній справі, вказане перешкоджає ухвалити рішення по суті, а тому справу слід передати на новий розгляд суду першої інстанції.
З огляду на те, що касаційна скарга задоволенню підлягає частково, а справа має бути передана на нових розгляд, згідно ст.129 ГПК, розподіл судових витрат зі справи, у тому числі і сум судового збору за подання скарги про перегляд рішення в апеляційному і у касаційному, має здійснити господарський суд, який прийматиме рішення по суті спору, керуючись загальними правилами розподілу судових витрат.
Керуючись стст.300, 301, 306, 308, 310, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу, Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу ПП «Чаплинське агро» задовольнити частково.
2. Рішення Господарського суду Херсонської області від 2.03.2018 та постанову Одеського апеляційного господарського суду від 11.06.2018 скасувати.
3. Справу направити до Господарського суду Херсонської області на новий розгляд.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
_03_03.png)
