Спір про стягнення завданих збитків, звернений до підконтрольної установи, яка не забезпечила виконання вимог органу державного фінансового контролю, є публічно-правовим. Такий висновок зробив ВС в постанові №820/8558/15.
Верховний Суд
Іменем України
Постанова
7 листопада 2018 року м.Київ №820/8558/15
Велика палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача — САПРИКІНОЇ І.В.,
суддів: АНТОНЮК Н.О., БАКУЛІНОЇ С.В., БРИТАНЧУКА В.В., ГУДИМИ Д.А., ДАНІШЕВСЬКОЇ В.І., ЗОЛОТНІКОВА О.С., КІБЕНКО О.Р., КНЯЗЄВА В.С., ЛОБОЙКА Л.М., ЛЯЩЕНКО Н.П., ПРОКОПЕНКА О.Б., РОГАЧ Л.І., СИТНІК О.М., УРКЕВИЧА В.Ю., ЯНОВСЬКОЇ О.Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Харківській області на ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 7.07.2016 за позовом ДФІ в Харківській області до Шевченківського професійного аграрного ліцею про стягнення коштів,
УСТАНОВИЛА:
У серпні 2015 року ДФІ в Харківській області звернулася до Харківського окружного адміністративного суду з позовом, в якому просила стягнути із Шевченківського професійного аграрного ліцею кошти в сумі 109998,80 грн. до бюджету Гетманівської сільської ради на рахунок №* УДКС у Шевченківському районі за кодом бюджетної класифікації 21080500 «Інші надходження» — повернення коштів за актом ревізії.
ХОАС постановою від 21.04.2016 позов задовольнив. Стягнув із Шевченківського професійного аграрного ліцею кошти у розмірі 109998,80 грн. до бюджету Гетманівської сільради на рахунок №31419535700489 УДКС у Шевченківському районі за кодом бюджетної класифікації 21080500 «Інші надходження» — повернення коштів за актом ревізії.
ХААС ухвалою від 7.07.2016 скасував постанову суду першої інстанції та закрив провадження в цій справі на підставі п.1 ч.1 ст.157 Кодексу адміністративного судочинства (у редакції, чинній на момент постановлення вказаної ухвали), оскільки спір у справі не є публічно-правовим і не належить до юрисдикції адміністративних судів.
У серпні 2016 року ДФІ в Харківській області звернулася до Вищого адміністративного суду з касаційною скаргою про скасування ухвали ХААС від 7.07.2016, оскільки вважає, що цей спір є публічно-правовим і підлягає розгляду адміністративними судами в порядку, передбаченому КАС.
<…> Верховний Суд у складі колегії суддів889
КАС ухвалою від 15.08.2018 передав указану справу на розгляд ВП ВС на підставі ч.6 ст.346 КАС (у редакції закону №2147-VIII), оскільки учасник справи оскаржує судове рішення з підстави порушення правил предметної юрисдикції.
З установлених судами фактичних обставин справи вбачається, що, на виконання п.6.4.1.1 Плану контрольно-ревізійної роботи на І квартал 2015 року, ДФІ в Харківській області провела планову ревізію фінансово-господарської діяльності Шевченківського професійного аграрного ліцею за період з 1.09.2011 до 31.12.2014.
За результатами проведеної ревізії складений акт №750-20/02 від 17.04.2015 про виявлені під час перевірки фінансові порушення Шевченківського професійного аграрного ліцею. Цей акт підписаний відповідачем із запереченнями.
З метою усунення виявлених під час ревізії порушень на підставі п.7 ч.1 ст.10 закону «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.93 №2939-ХІІ та п.46 Порядку проведення інспектування ДФІ, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів від 20.04.2006 №550, директору Шевченківського професійного аграрного ліцею надіслано вимогу від 28.05.2015 №031-25/3882 щодо усунення в повному обсязі виявлених ревізією порушень законодавства в строк до 25.06.2015.
Шевченківський професійний аграрний ліцей оскаржив цю вимогу в судовому порядку(справа №820/11257/15), за результатами розгляду якої ХОАС постановою від 11.12.2015 відмовив у задоволенні позову.
З метою реалізації наданого ДФІ в Харківській області повноваження на звернення до суду в інтересах держави, якщо підконтрольна установа не забезпечила виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, позивач звернувся до суду із цим адміністративним позовом про стягнення завданих бюджету збитків.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи про оскарження судового рішення апеляційної інстанції з підстав порушення правил предметної юрисдикції, перевіривши матеріали справи й заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення, ВП ВС дійшла таких висновків.
Згідно зі ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4.11.50 кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Пунктами 1 і 7 ч.1 ст.3 КАС (в цьому випадку й далі — у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом) визначено, що справою адміністративної юрисдикції є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, в якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб’єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень; а суб’єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб’єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
У ч.1 та п.5 ч.2 ст.17 КАС передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв’язку зі здійсненням суб’єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також на публічно-правові спори за зверненням суб’єкта владних повноважень у випадках, установлених Конституцією та законами.
Водночас слід звернути увагу на те, що спір набуває ознак публічно-правового не лише за наявності серед суб’єктів спору публічного органу чи його посадової особи, а й за умови здійснення ним (ними) у цих відносинах владних управлінських функцій.
Для звернення до адміністративного суду суб’єкт владних повноважень як позивач має відповідати основним умовам, а саме: має бути наділений повноваженнями для звернення до суду, а підстави для звернення мають бути визначені виключно законом із вказівкою на предмет звернення.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає закон «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.93 №2939-XII та Положення про ДФІ, затверджене указом Президента від 23.04.2011 №499/2011.
Відповідно до ст.1 закону №2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Президентом України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.
Відповідно до п.1 положення Держфінінспекція є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.
Держфінінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо та через територіальні органи (п.7 положення).
Згідно із чч.1, 2 ст.2 закону №2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов’язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов’язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб’єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб’єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.
Пунктом 6 положення передбачено, що Держфінінспекція для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку: здійснювати державний фінансовий контроль шляхом інспектування у формі планових та позапланових ревізій певного комплексу чи окремих питань фінансово-господарської діяльності підприємств, установ та організацій (пп.5); пред’являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов’язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (пп.15); порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених з порушенням законодавства, в судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства (пп.18); у разі виявлення збитків, завданих державі чи об’єкту контролю, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку (пп.21).
Положенням передбачено, що Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших службових осіб підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; (пп.5 п.4).
Згадані норми узгоджуються з положеннями ст.10 закону №2939-ХІІ, якою визначено права органу державного фінансового контролю пред’являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов’язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства (п.7); звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольна установа не забезпечила виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (п.10), а також при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку (п.13).
Згідно із ч.2 ст.15 закону №2939-XII законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов’язковими для виконання службовими особами об’єктів, що контролюються.
Таким чином, орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного та місцевих бюджетів і в разі виявлення порушень законодавства має право пред’являти обов’язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
При виявленні збитків, завданих державі чи об’єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначити їх розмір у встановленому законодавством порядку та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольна установа не забезпечила виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що орган державного фінансового контролю проводить державний фінансовий контроль щодо підконтрольних установ. Його право вимоги передбачене ст.10 закону №2939-XII і може бути адресоване виключно підконтрольним установам, а звернення до суду в інтересах держави можливе лише у випадку незабезпечення такими установами вимог щодо усунення порушень законодавства з питань збереження і використання активів, виявлених під час здійснення державного фінансового контролю.
Позивачем у цій справі є ДФІ у Харківській області як суб’єкт владних повноважень (у розумінні положень КАС), правовий статус якої визначено законом №2939-XII, згідно з яким їй надано право звертатися до суду з відповідним позовом про відшкодування збитків. При цьому здійснення органом державного фінансового контролю своїх повноважень (владних управлінських функцій) обумовлює виникнення правовідносин з підконтрольною установою (Шевченківський професійний аграрний ліцей), які мають публічно-правовий характер.
Саме така позиція висловлена в постановах ВП ВС від 12.03.2018 у справі №826/9672/17 та від 29.08.2018 у справі №816/2394/16.
Ураховуючи наведене, ВП ВС дійшла висновку, що спір про стягнення завданих збитків, звернений до підконтрольної установи, яка не забезпечила виконання вимог органу державного фінансового контролю, є публічно-правовим та підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції, а тому висновок суду апеляційної інстанції про закриття провадження в цій справі з підстав, передбачених п.1 ч.1 ст.157 КАС (у редакції, чинній на час прийняття судових рішень), є помилковим.
Згідно з п.2 ч.1 ст.349 КАС (у редакції закону №2147-VIII) суд касаційної інстанції за наслідком розгляду касаційної скарги скасовує рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передає справу повністю або частково для продовження розгляду.
Відповідно до ч.1 ст.353 КАС (у редакції закону №2147-VIII) підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на продовження розгляду є (…) порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (…) суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
Ураховуючи викладене та керуючись стст.341, 345, 349, 353, 355, 356 КАС, ВП ВС
ПОСТАНОВИЛА:
Касаційну скаргу Держфінінспекції в Харківській області задовольнити.
Ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 7.07.2016 скасувати.
Справу за позовом ДФІ в Харківській області до Шевченківського професійного аграрного ліцею про стягнення коштів направити для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
_03_03.png)
