З моменту державної реєстрації права постійного користування ділянкою припиняються адміністративні відносини і виникають приватноправові. Такий висновок зробив ВС в постанові №607/12895/17.
Верховний Суд
Іменем України
Постанова
27 червня 2018 року м.Київ №607/12895/17
Велика палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача — ГУДИМИ Д.А.,
суддів: АНТОНЮК Н.О., БАКУЛІНОЇ С.В., БРИТАНЧУКА В.В., ДАНІШЕВСЬКОЇ В.І., КІБЕНКО О.Р., ЛОБОЙКА Л.М., ЛЯЩЕНКО Н.П., ПРОКОПЕНКА О.Б., САПРИКІНОЇ І.В., СИТНІК О.М., ТКАЧУКА О.С., УРКЕВИЧА В.Ю., ЯНОВСЬКОЇ О.Г. —
розглянула справу за позовом Особи 3 до Тернопільської міської ради, за участю третьої особи без самостійних вимог — Прокуратури Тернопільської області, про визнання протиправним та скасування рішення за касаційною скаргою позивача на ухвалу Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 23.10.2017, постановлену суддею Сташків Н.М., та ухвалу Апеляційного суду Тернопільської області від 5.12.2017, постановлену колегією суддів у складі: Храпак Н.М., Дикун С.І. та Парандюк Т.С.
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. 16.10.2017 позивач звернувся до суду з указаним позовом, в якому просив визнати протиправним і скасувати рішення Тернопільської міської ради від 22.03.2013 №6/30/88, яким третій особі затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,35 га під будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудинковими приміщеннями громадського призначення та гаражами для легкових автомобілів на просп.Степана Бандери, надано третій особі зазначену ділянку в постійне користування, віднесено її до земель житлової та громадської забудови і зобов’язано третю особу у двомісячний термін здійснити державну реєстрацію права постійного користування вказаною земельною ділянкою. Мотивував тим, що проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки третій особі затверджений з порушенням установленого законом порядку зміни цільового призначення земельної ділянки.
2. Позивач указував, що йому належить охоронюваний законом інтерес, який полягає у прагненні користуватися конкретним матеріальним благом, а саме: отримувати від органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб рішення та дії, які відповідають визначеним Конституцією та законами засадам, тобто такі, що вчинені в межах, на підставі та у спосіб, визначені законом.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
3. 23.10.2017 Тернопільський міськрайонний суд Тернопільської області постановив ухвалу, якою відмовив позивачу у відкритті провадження у справі та роз’яснив, що відмова у відкритті провадження у справі перешкоджає повторному зверненню до суду з таким самим позовом.
4. Суд першої інстанції вважав, що у спірних правовідносинах відповідач реалізує контрольні функції у сфері управління, а тому розгляд такого спору належить до юрисдикції адміністративного суду. Ухвала обґрунтована, зокрема, висновками Верховного Суду України, сформульованими у постановах від 19.01.2016 у справі №21-3690а15 та від 7.06.2016 у справі №21-1341а16, а також стст.116, 122—124 Земельного кодексу.
5. На думку суду першої інстанції, спірні правовідносини мають публічно-правову природу; відповідач, приймаючи оскаржене рішення, реалізовував делеговані йому державою владні повноваження, якими він наділений у силу приписів національного законодавства. А тому справа має розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
6. 5.12.2017 АСТО постановив ухвалу, якою залишив без змін ухвалу Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 23.10.2017.
7. Апеляційний суд указав на те, що позивач звернувся з позовом про визнання незаконними рішень відповідача щодо надання дозволу на складання проекту землеустрою та затвердження проекту землеустрою, надання земельної ділянки в користування, віднесення земельної ділянки до земель житлової та громадської забудови та скасування рішення державного реєстратора.
8. Ухвала суду апеляційної інстанції мотивована тим, що у спірних правовідносинах позивач реалізує свої контрольні функції «у сфері управління діяльності» як заступник голови громадської спілки «Рада бізнесу Тернопілля», депутат Тернопільської міської ради та мешканець Тернополя і не зазначає, яке у нього є речове право на земельну ділянку, якої стосується оскаржене рішення. Вказане, на думку апеляційного суду, унеможливлює застосування до спірних правовідносин висновку ВСУ, сформульованого у постанові від 16.12.2015 у справі №6-2510цс15.
9. Враховуючи те, що спір виник у зв’язку із захистом публічно-правового інтересу позивача, апеляційний суд дійшов висновку, що справа має розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
10. Крім того, суд зазначив, що ухвалою АСТО від 23.03.2017 у справі №607/13749/16-ц провадження за аналогічним позовом було закрито у зв’язку з тим, що справа не підлягає розгляду у порядку цивільного судочинства.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
11. 23.12.2017 позивач звернувся до ВС із касаційною скаргою на ухвалу Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 23.10.2017 й ухвалу АСТО від 5.12.2017.
Короткий зміст ухвали суду касаційної інстанції
12. 2.05.2018 ВС у складі колегії суддів другої судової палати Касаційного цивільного суду передав справу на розгляд ВП ВС.
13. Вказану ухвалу суд обґрунтував тим, що позивач оскаржує ухвали судів першої й апеляційної інстанцій з підстав порушення ними правил предметної юрисдикції.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
(1) Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
14. Касаційна скарга мотивована тим, що рішення суб’єкта владних повноважень у сфері земельних відносин, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оцінюватися судом на предмет законності. А вимоги про визнання такого рішення незаконним мають розглядатися за правилами цивільного судочинства, оскільки за результатами реалізації цього рішення в особи, на користь якої воно ухвалене, виникає майнове право і спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер.
15. Позивач указує на те, що в його ситуації вимога про визнання незаконним рішення суб’єкта владних повноважень відповідає способам захисту порушеного цивільного права, передбаченим у ст.16 Цивільного кодексу, та має розглядатися за правилами цивільного судочинства, оскільки підґрунтям і метою пред’явлення позовної вимоги про визнання рішення незаконним є оспорювання речового права особи, що виникло в результаті та після реалізації оскарженого рішення.
(2) Позиції інших учасників справи
16. Відповідач відзив на касаційну скаргу не надав.
17. 13.02.2018 третя особа подала відзив на касаційну скаргу, в якому вказала на те, що ухвалою АСТО від 22.05.2017 у справі №607/13749/16-ц, в якій позивач оскаржив те саме рішення відповідача, провадження було закрите на підставі п.1 ч.1 ст.205 ЦПК, оскільки справа має розглядатися за правилами адміністративного, а не цивільного судочинства.
18. На думку третьої особи, повторне прийняття до розгляду Тернопільським міськрайонним судом позову про скасування оскарженого рішення суперечило б ухвалі АСТО від 22.05.2017 у справі №607/13749/16-ц, що набрала законної сили та не оскаржувалась позивачем.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
(1) Оцінка аргументів учасників справи і висновків судів першої й апеляційної інстанцій
19. Відповідно до ч.2 ст.2 КАС в редакції, чинній на час розгляду справи в судах першої й апеляційної інстанцій, до адміністративних судів могли бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій або бездіяльності Конституцією чи законами було встановлено інший порядок судового провадження.
20. Пункт 1 ч.1 ст.3 КАС у вказаній редакції визначав справою адміністративної юрисдикції публічно-правовий спір, в якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб’єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
21. Згідно з ч.1 ст.17 КАС у зазначеній редакції юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв’язку зі здійсненням суб’єктом владних повноважень владних управлінських функцій.
22. Пункт 2 ч.1 ст.4 КАС в редакції, чинній на час розгляду справи судом касаційної інстанції, передбачає, що публічно-правовим є, зокрема, спір, в якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і який виник у зв’язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
23. Отже, юрисдикція адміністративного суду поширюється на публічно-правові спори, ознаками яких є не лише спеціальний суб’єктний склад (хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції), але й спеціальні підстави виникнення (виконання або невиконання такою стороною зазначених функцій).
24. ЦПК у редакції, чинній на час розгляду справи у судах першої й апеляційної інстанцій, передбачав, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають, зокрема, з цивільних та земельних правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства (ч.1 ст.15).
25. ЦПК в редакції, чинній на час розгляду справи судом касаційної інстанції, також установлював, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають, зокрема, з цивільних та земельних правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства (ч.1 ст.19).
26. Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність у них спору про право, яке має існувати на час звернення до суду, а по-друге, суб’єктний склад такого спору, в якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа.
27. Відтак, вирішуючи питання про юрисдикцію спору, необхідно з’ясувати, зокрема, характер спірних правовідносин, а також суть права та/або інтересу, по захист якого звернулася особа.
28. Оскарженим рішенням було затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки, передано останню третій особі у постійне користування, віднесено земельну ділянку до земель житлової та громадської забудови, а також зобов’язано третю особу здійснити державну реєстрацію права постійного користування земельною ділянкою відповідно до чинного законодавства. На думку позивача, третя особа набула таке право неправомірно.
29. Зміст права постійного користування земельною ділянкою та суб’єкти, які можуть отримати земельні ділянки у постійне користування, визначені ст.92 ЗК.
30. Відповідно до ст.126 ЗК право користування земельною ділянкою оформлюється згідно із законом «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень».
31. Згідно з п.2 ч.1 ст.4 закону «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» у редакції, чинній на час прийняття оскарженого рішення, обов’язковій державній реєстрації підлягає, зокрема, право постійного користування розміщеною на території України земельною ділянкою, що належить територіальній громаді в особі органів місцевого самоврядування.
32. Тобто державна реєстрація права постійного користування земельною ділянкою є реалізацією оскарженого рішення суб’єкта владних повноважень, після чого воно вичерпує свою дію.
33. З моменту державної реєстрації у встановленому законом порядку права постійного користування земельною ділянкою припиняються адміністративні відносини між відповідним органом місцевого самоврядування та юридичною особою, якій передано земельну ділянку у постійне користування, і виникають приватноправові відносини, що характеризуються рівністю учасників. Залежно від складу таких учасників спори щодо цих відносин можуть бути предметом судового розгляду за правилами цивільного чи господарського судочинства.
34. Аналогічні висновки щодо застосування норм права у подібних правовідносинах сформульовані у постановах ВП ВС від 4.04.2018 у справі №539/1957/16-а та від 30.05.2018 у справі №150/928/14-а.
35. Суди першої й апеляційної інстанцій, дійшовши висновку про наявність підстав для відмови у відкритті провадження у справі та стверджуючи про публічно-правовий характер спору, не з’ясували зміст спірних правовідносин, зокрема, не встановили, чи було реалізоване оскаржене рішення та чи вичерпало воно свою дію.
36. Тому ВП ВС вважає передчасними висновки судів першої й апеляційної інстанцій про наявність підстав для відмови у відкритті провадження у справі з підстав порушення правил юрисдикції.
37. Згідно з ч.1 ст.400 ЦПК під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.
38. Суди встановили, що позивач просив визнати протиправним і скасувати оскаржене рішення, яким третій особі затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,35 га під будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудинковими приміщеннями громадського призначення та гаражами для легкових автомобілів на просп.Степана Бандери, надано третій особі зазначену ділянку в постійне користування, віднесено її до земель житлової та громадської забудови і зобов’язано третю особу у двомісячний термін здійснити державну реєстрацію права постійного користування вказаною земельною ділянкою.
39. З огляду на це помилковим є висновок апеляційного суду про те, що позивач оспорює не лише рішення відповідача щодо затвердження проекту землеустрою, надання земельної ділянки в користування, віднесення земельної ділянки до земель житлової та громадської забудови, але й щодо надання дозволу на складання такого проекту та скасування рішення державного реєстратора.
40. Крім того, ВП ВС вважає помилковим висновок апеляційного суду, який відніс спір до юрисдикції адміністративного суду, з огляду на те, що позивач як заступник голови громадської спілки «Рада бізнесу Тернопілля», депутат Тернопільської міської ради та мешканець Тернополя реалізує у спірних правовідносинах свої контрольні функції «у сфері управління діяльності».
41. Суд першої інстанції відмовив у відкритті провадження за п.1 ч.2 ст.122 ЦПК у редакції, чинній на час ухвалення ним відповідного рішення, з огляду на те, що позовна заява не підлягає розгляду в судах у порядку цивільного судочинства.
42. Перевіряючи правильність застосування норм процесуального права судом першої інстанції, апеляційний суд звернув увагу на наявність ухвали АСТО від 23.03.2017 у справі №607/13749/16-ц про закриття провадження на підставі п.1 ч.1 ст.205 ЦПК у чинній на той час редакції.
43. Третя особа у відзиві на касаційну скаргу також обґрунтовує законність відмови у відкритті провадження у справі №607/12895/17 ухвалою АСТО про закриття провадження у справі №607/13749/16-ц, але датованою 22.05.2017.
44. Відповідно до п.2 ч.2 ст.122 ЦПК у редакції, чинній на час розгляду справи судами першої й апеляційної інстанцій, суддя відмовляє у відкритті провадження у справі, якщо є таке, що набрало законної сили, рішення чи ухвала суду про закриття провадження у справі у зв’язку з відмовою позивача від позову або укладенням мирової угоди сторін у спорі між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав.
45. Залишаючи в силі ухвалу суду першої інстанції у справі №607/12895/17, суд апеляційної інстанції зауважив, що провадження у справі №607/13749/16-ц було закрите з огляду на те, що справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, а не через відмову позивача від позову або укладення мирової угоди у спорі між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав, що і в справі №607/12895/17.
46. Згідно з ч.3 ст.206 ЦПК у редакції, чинній на час ухвалення судами оскаржених рішень, у разі закриття провадження у справі повторне звернення до суду з приводу спору між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав не допускається. Наявність підстав для застосування у справі №607/12895/17 ч.3 ст.206 ЦПК у вказаній редакції суди не перевірили.
47. Отже, ВП ВС доходить висновку про наявність підстав для задоволення касаційної скарги.
(2) Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
(2.1) Щодо суті касаційної скарги
48. Відповідно до ч.3 ст.406 ЦПК касаційні скарги на ухвали судів першої чи апеляційної інстанції розглядаються у порядку, передбаченому для розгляду касаційних скарг на рішення суду першої інстанції, постанови суду апеляційної інстанції.
49. Згідно з ч.4 указаної статті у випадках скасування судом касаційної інстанції ухвал суду першої або апеляційної інстанції, які перешкоджають провадженню у справі, справа передається на розгляд відповідного суду першої або апеляційної інстанції.
50. Відповідно до п.2 ч.1 ст.409 ЦПК суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
51. Згідно з ч.6 ст.411 ЦПК підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі.
52. ВП ВС вважає, що ухвали судів першої й апеляційної інстанцій слід скасувати, а матеріали справи направити до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження.
53. Висновки суду касаційної інстанції, у зв’язку з якими скасовано судові рішення, є обов’язковими для суду першої чи апеляційної інстанції під час нового розгляду справи (ч.5 ст.411 ЦПК).
(2.2) Щодо судових витрат
54. З огляду на висновок щодо суті касаційної скарги судові витрати, понесені у зв’язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції, підлягають розподілу за результатами розгляду спору.
(3) Висновки про правильне застосування норм права
55. Суддя відмовляє у відкритті провадження у справі, якщо заява не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства (п.1 ч.2 ст.122 ЦПК у редакції, чинній до 15.12.2017; п.1 ч.1 ст.186 ЦПК у редакції закону «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» від 3.10.2017).
56. Вирішуючи питання про відкриття провадження у справі стосовно оскарження рішення суб’єкта владних повноважень про затвердження документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність чи у користування, суд повинен з’ясувати, чи було це рішення реалізоване, тобто чи набув його адресат відповідне речове право на земельну ділянку, після чого оскаржене рішення вичерпало свою дію.
57. Суд відмовляє у відкритті провадження у справі за п.1 ч.1 ст.186 ЦПК у редакції закону «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» від 3.10.2017, якщо адресат рішення суб’єкта владних повноважень про затвердження документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність чи у користування не набув відповідного речового права.
58. Якщо з позовної заяви та додатків до неї неможливо встановити факт набуття адресатом оскарженого рішення речового права на земельну ділянку, суд відкриває провадження у справі. Якщо після цього буде встановлено, що вказане речове право адресат оскарженого рішення не набув, суд закриває провадження у справі на підставі п.1 ч.1 ст.255 ЦПК у редакції закону «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» від 3.10.2017.
Керуючись ч.1 ст.400, чч.3 та 4 ст.406, п.2 ч.1 ст.409, стст.411, 416, 418, 419 ЦПК, ВП ВС
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу Особи 3 задовольнити.
2. Ухвалу Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 23.10.2017 й ухвалу Апеляційного суду Тернопільської області від 5.12.2017 скасувати, а матеріали справи направити до Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області для вирішення питання про відкриття провадження.
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
_03_03.png)
