Позов про знесення самочинно збудованого об’єкта повинен розглядатись у порядку адміністративного судочинства. Такий висновок зробив ВС в постанові №522/5487/17.
Верховний Суд
Іменем України
Постанова
16 травня 2018 року м.Київ №522/5487/17
Велика палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача — САПРИКІНОЇ І.В.,
суддів: АНТОНЮК Н.О., БАКУЛІНОЇ С.В., БРИТАНЧУКА В.В., ГУДИМИ Д.А., ДАНІШЕВСЬКОЇ В. І., ЗОЛОТНІКОВА О.С., КІБЕНКО О.Р., КНЯЗЄВА В.С., ЛОБОЙКА Л.М., ЛЯЩЕНКО Н.П., ПРОКОПЕНКА О. Б., РОГАЧ Л.І., СИТНІК О.М., УРКЕВИЧА В.Ю., ЯНОВСЬКОЇ О.Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради на ухвали Приморського районного суду м.Одеси від 23.03.2017 та Одеського апеляційного адміністративного суду від 5.07.2017 у справі за адміністративним позовом управління ДАБК Одеської міськради до Особи 3 про зобов’язання привести житловий будинок у первісний стан,
УСТАНОВИЛА:
У березні 2017 року управління ДАБК звернулося до Приморського районного суду м з адміністративним позовом до Особи 3 про зобов’язання привести в первинний стан будинок за Адресою 1.
Приморський районний суд ухвалою від 23.03.2017 відмовив у відкритті провадження за цим позовом.
Одеський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 5.07.2017 змінив ухвалу Приморського районного суду від 23.03.2017, зазначивши в мотивувальній частині, що підставою для відмови у відкритті провадження в адмінсправі є п.1 ч.1 ст.109 Кодексу адміністративного судочинства. В іншій частині ухвалу суду першої інстанції залишив без змін.
За правовою позицією судів першої та апеляційної інстанцій, викладеною в зазначених судових рішеннях, цей спір з огляду на суть спірних правовідносин та їх суб’єктний склад підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
Не погоджуючись із таким рішенням, 23.08.2017 управління ДАБК подало до Вищого адміністративного суду касаційну скаргу, в якій просило скасувати ухвали Приморського районного суду від 23.03.2017 та ОААС від 5.07.2017 з направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.
На обґрунтування касаційної скарги позивач зазначив, що вказана справа належить до юрисдикції адмінсудів, оскільки позов про знесення самочинного будівництва поданий до суду саме з метою здійснення владних управлінських функцій на виконання делегованих повноважень у сфері державного архітектурно-будівельного контролю.
15.12.2017 розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності закон від 3.10.2017 №2147-VIII, яким КАС викладено в новій редакції.
ВС у складі судді 28.03.2018 передав справу на розгляд Великої палати ВС на підставі ч.6 ст.346 КАС, оскільки учасник справи оскаржує судові рішення першої та апеляційної інстанцій з підстави порушення правил предметної юрисдикції.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи та перевіривши матеріали справи, ВП ВС установила таке.
Відповідно до п.3 ч.4 ст.41 закону №3038-VI посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право видавати обов’язкові для виконання приписи.
16.12.2015 за результатами позапланової перевірки департамент державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області склав припис про усунення у строк до 15.01.2016 порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, держаних стандартів і правил на об’єкті будівництва, а саме: житловий будинок відповідача за Адресою 1, зведений на відстані менше ніж 1 м від найбільш виступної конструкції стіни до межі сусідньої ділянки та на відстані менше ніж 15 м від сусіднього будинку.
На підставі листа департаменту ДАБІ в Одеській області від 19.12.2016 щодо проведення перевірки виконання Особою 3 вимог зазначеного вище припису управління ДАБК установило, що відповідач не усунув порушень, визначених у приписі.
У матеріалах справи також міститься технічний паспорт від 9.10.2006, виданий Особі 3, згідно з яким будинок за Адресою 1 станом на час проведення управлінням ДАБК перевірки в експлуатацію не введений.
На підставі зазначеного та керуючись ч.1 ст.38 закону №3038-VI, відділ ДАБК звернувся до адмінсуду з відповідним позовом.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи щодо оскарження судових рішень першої та апеляційної інстанцій з підстав порушення правил предметної юрисдикції, заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення, та перевіривши матеріали справи, ВП ВС уважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з огляду на таке.
Відмовляючи у відкритті провадження у справі, Приморський районний суд, з яким погодився й ОААС, виходив із того, що заявлені УДАБК вимоги не підлягають розгляду в порядку адмінсудочинства у зв’язку з тим, що спір за позовом органу ДАБК про зобов’язання привести житловий будинок у первинний стан (знесення самочинного будівництва) підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, оскільки не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин, а пов’язаний з вирішенням питання щодо речового права.
ВП ВС не погоджується з правовою позицією судів першої та апеляційної інстанцій з огляду на таке.
У ч.3 ст.3 КАС у редакції закону №2147-VIII передбачено, що провадження в адмінсправах здійснюється відповідно до закону, чинного на час учинення окремої процесуальної дії, розгляду й вирішення справи.
Завданням адмінсудочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб’єктів владних повноважень (ч.1 ст.2 КАС у редакції закону №2147-VIII).
Відповідно до ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4.11.50 кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи впродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, установленим законом.
Європейський суд з прав людини в рішенні від 20.07.2006 у справі «Сокуренко і Стригун проти України» сказав, що фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування суду, а й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У рішенні у справі «Занд проти Австрії» (заява №7360/76, доповідь Європейської комісії з прав людини від 12.10.78) висловлено думку, що термін «суд, установлений законом» у ст.6 конвенції передбачає «всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів».
Судовий захист є одним з найефективніших правових засобів захисту інтересів фізичних та юридичних осіб. Неправомірні рішення, дії чи бездіяльність посадових осіб органів місцевого самоврядування, прийняті з порушенням прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, можуть бути оскаржені відповідно до ч.2 ст.55 Конституції та ст.5 КАС (у редакції закону №2147-VIII) у порядку адмінсудочинства.
Відповідно до п.1 ч.1 ст.19 КАС (у редакції закону №2147-VIII) юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи в публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Таким чином, визначальним критерієм віднесення справи до справ адмін’юрисдикції є наявність стороною у справі суб’єкта владних повноважень та виконання ним у спірних відносинах управлінських функцій.
Водночас, за приписами п.7 ч.1 ст.4 КАС (у редакції закону №2147-VIII), суб’єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб’єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Відповідно до ч.1 ст.10 закону «Про архітектурну діяльність» від 20.05.99 №687-ХІV для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об’єктів архітектури, додержання суб’єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль і нагляд.
У ч.3 ст.6 закону №3038-VI визначені органи архітектурно-будівельного контролю, до яких належать, зокрема, виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.
Згідно з пп.1 п.«б» ч.1 ст.31 закону «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.97 №280/97-ВР виконавчим органам міських рад делеговано повноваження в галузі будівництва, а саме: надання (отримання, реєстрація) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об’єктів у випадках та відповідно до вимог, установлених законом «Про регулювання містобудівної діяльності».
Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що управління ДАБК є суб’єктом владних повноважень, оскільки здійснює делеговані повноваження, а тому юрисдикція адмінсудів поширюється на справи за участю виконавчих органів з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад, які виникають під час виконання повноважень у сфері державного архітектурно-будівельного контролю.
Зі змісту ч.4 ст.5 КАС (у редакції закону №2147-VIII) вбачається, що до компетенції адмінсудів належать спори за зверненням суб’єкта владних повноважень, в яких одночасно можуть бути відповідачами фізособи в чітко визначених законами випадках.
За змістом ст.41 закону №3038-VI, державний архітектурно-будівельний контроль — це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюють органи державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об’єктах будівництва в порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом. Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю. Підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема, виявлення факту самочинного будівництва об’єкта.
Згідно із ч.1 ст.38 закону №3038-VI у разі виявлення факту самочинного будівництва об’єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу ДАБК видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису. У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені в приписі, орган ДАБК подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об’єкта та компенсацію витрат, пов’язаних із таким знесенням.
Проаналізувавши зміст ч.1 ст.38 та п.3 ч.4 ст.41 закону №3038-VI, ВП ВС дійшла висновку, що орган ДАБК у разі виявлення факту самочинного будівництва об’єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, уповноважений видати припис про усунення порушень, у тому числі шляхом знесення самочинно збудованого об’єкта. Цей припис є обов’язковою передумовою для можливості органу контролю звернутися до суду на підставі ч.1 ст.38 вказаного закону у зв’язку з його невиконанням. І, враховуючи положення ч.4 ст.5 КАС (у редакції закону №2147-VIII), такий позов повинен розглядатись у порядку адмінсудочинства.
Дії органу ДАБК здійснюються ним як суб’єктом владних повноважень послідовно, в чітко визначеному порядку. Зокрема, такий орган, що наділений функціями контролю, видає припис, який є обов’язковим до виконання і може бути оскаржений до суду. Оскільки дії щодо видання припису є публічно-правовими, то й подальше звернення до суду з позовом про знесення самочинно збудованого об’єкта зумовлено правовідносинами публічно-правового характеру й повинне розглядатись у порядку адмінсудочинства.
Звертаючись до суду з позовом про знесення об’єкта самочинного будівництва й мотивуючи такий позов порушеннями архітектурних, містобудівних, пожежних, санітарних або інших подібних норм і правил, суб’єкт владних повноважень діє не з метою захисту своїх приватних прав та інтересів, а з метою захисту прав та інтересів громади або невизначеного кола осіб від можливих порушень їхніх прав та з метою запобігти можливим суспільно значимим несприятливим наслідкам порушення відповідних норм і правил.
Отже, ВП ВС вважає, що спори, які виникають за участю суб’єкта владних повноважень з метою реалізації в спірних відносинах наданих йому законодавством владних управлінських функцій, є публічно-правовими. За таких обставин висновки судів першої та апеляційної інстанцій, що цей спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, є помилковимм та не відповідають фактичним обставинам справи.
Разом з тим 15.11.2016 ВСУ прийняв постанову у справі №21-1959а16, в якій дійшов висновку, що, за змістом ст.177 ЦК, об’єкти самочинного будівництва належать до об’єктів цивільних прав, а тому спори за позовами органів ДАБК про зобов’язання знесення самочинного будівництва підлягають розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, оскільки такі спори не стосуються захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин, а пов’язані з вирішенням питань щодо речових прав.
ВП ВС не погоджується з такою правовою позицією та вважає за необхідне відступити від висновку ВСУ в цій категорії справ з огляду на таке.
Об’єктами цивільних прав відповідно до ст.177 ЦК є речі. Річчю є предмет матеріального світу, щодо якого можуть виникати цивільні права та обов’язки. Речі поділяються на рухомі та нерухомі. До нерухомих речей належать земельні ділянки, а також об’єкти, розташовані на земельній ділянці, переміщення яких є неможливим без їх знецінення та зміни їх призначення (стст.179, 181 ЦК).
За приписами ст.182 ЦК, право власності та інші речові права на нерухомі речі, обмеження цих прав, їх виникнення, перехід і припинення підлягають державній реєстрації.
У ст.331 ЦК передбачено, що право власності на новостворене нерухоме майно (житлові будинки, будівлі, споруди тощо) виникає з моменту завершення будівництва (створення майна). Якщо договором або законом передбачено прийняття нерухомого майна до експлуатації, право власності виникає з моменту його прийняття до експлуатації.
Якщо право власності на нерухоме майно відповідно до закону підлягає державній реєстрації, право власності виникає з моменту державної реєстрації.
Таким чином, для того щоб новостворене майно стало об’єктом цивільно-правових відносин, потрібно виконання трьох умов: 1) завершення будівництва; 2) прийняття до експлуатації; 3) державна реєстрація.
Доки ці умови не виконано, особа вважається лише власником матеріалів, обладнання тощо, яке було використано в процесі цього будівництва (створення майна). Такий висновок випливає з приписів ч.3 ст.331 ЦК.
Відповідно до ст.376 ЦК самочинним уважається будівництво житлового будинку, будівлі, споруди, іншого нерухомого майна, якщо вони збудовані (будуються) на земельній ділянці, що не була відведена особі, яка здійснює будівництво, або відведена не для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту, або з істотним порушенням будівельних норм і правил.
Вимоги особи, яка самочинно збудувала нерухоме майно, або заінтересованої особи, що не пов’язані з правом власності на ці будівлі, зокрема про визнання права на матеріали, одержані при їх знесенні, підлягають розгляду судами на загальних підставах.
Отже, самочинне будівництво не можна віднести до об’єктів цивільних прав, і норми щодо захисту цих цивільних прав на об’єкти самочинного будівництва не поширюються.
Зважаючи на викладене, ВП ВС дійшла висновку, що спір, який є предметом даного розгляду, не пов’язаний з вирішенням питання щодо речового права, а є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб’єкта владних повноважень, який реалізовував у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції стосовно виявлення факту самочинного будівництва та усунення порушень шляхом приведення до первинного стану житлового будинку. Справа за позовом такого суб’єкта належить до компетенції адмінсудів.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові ВП ВС від 11.04.2018 у справі №161/14920/16-а.
Таким чином, висновок суду першої інстанцій про відмову у відкритті провадження в цій справі, з яким погодився й апеляційний суд, є помилковим.
Згідно з п.2 ч.1 ст.349 КАС (у редакції закону №2147-VIII) суд касаційної інстанції за наслідком розгляду касаційної скарги має право скасувати рішення суду апеляційної інстанції повністю та передати справу для продовження розгляду.
Відповідно до ч.1 ст.353 КАС (у редакції закону №2147-VIII) підставою для скасування ухвал судів першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є, зокрема, порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали судів першої та апеляційної інстанцій, які перешкоджають подальшому провадженню у справі.
Ураховуючи викладене та керуючись стст.341—342, 345, 346—347, 349, 353, 356, 359 КАС, ВП ВС
ПОСТАНОВИЛА:
Касаційну скаргу УДАБК Одеської міської ради на ухвали Приморського районного суду м.Одеси від 23.03.2017 та Одеського апеляційного адміністративного суду від 5.07.2017 задовольнити.
Ухвали Приморського районного суду м.Одеси від 23.03.2017 та Одеського апеляційного адміністративного суду від 5.07.2017 скасувати.
Справу за позовом УДАБК Одеської міської ради до Особи 3 про зобов’язання привести житловий будинок в первісний стан направити для продовження розгляду до Приморського районного суду м.Одеси.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
_03_03.png)
