Повідомлення керівнику недостовірних відомостей про перебування на стаціонарному лікуванні, а також отримання додаткових днів відпустки порочать звання прокурора. Такий висновок зробив ВС в постанові №9901/424/18.
Верховний Суд
Іменем України
Постанова
12 квітня 2018 року м.Київ №9901/424/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого — АНЦУПОВОЇ Т.О.,
суддів: ГІМОНА М.М., КОВАЛЕНКО Н.В., КРАВЧУКА В.М., СТАРОДУБА О.П.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу позовом Особи 1 до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про визнання протиправним та скасування рішення,
УСТАНОВИВ:
І. ПРОЦЕДУРА
1. 29.01.2018 Особа 1 через свого представника Особу 2 звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до КДКП, в якому просив:
— визнати протиправним та скасувати рішення КДКП від 20.12.2017 №352дп-17 про притягнення Особи 1 до дисциплінарної відповідальності та накладення дисциплінарного стягнення у виді звільнення з посади в органах прокуратури;
— стягнути з відповідача на користь Особи 1 1704,80 грн. судових витрат.
2. Зміст позовних вимог та пояснення, якими Особа 1 обґрунтовує свої вимоги, свідчить про те, що, на переконання позивача, рішення КДКП від 20.12.2017 №352дп-17 про притягнення Особи 1 до дисциплінарної відповідальності та накладення дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення з посади в органах прокуратури є протиправним, оскільки дисциплінарних проступків, зазначених у вказаному рішенні, він не вчиняв, а зроблені КДКП висновки не відповідають фактичним обставинам дисциплінарного провадження.
На підтвердження заявлених позовних вимог позивач покликається на положення cтст.19, 131-1 Конституції, рішення Європейського суду з прав людини у справах: «Lavents v.Latvia», «Allenet De Ribemont v.France», «Олександр Волков проти України», «Щокін проти України», cтст.11, 65 закону «Про запобігання корупції», стст.190, 357, 358, 366 Кримінального кодексу, ст.284 Кримінального процесуального кодексу.
3. Ухвалою судді Верховного Суду від 2.03.2018 відкрито провадження у вказаній справі та призначено її до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження в судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін на 29.03.2018.
4. 29.03.2018 від КДКП надійшов відзив на позовну заяву, в якому остання просила відмовити позивачу в задоволенні його позову. Відзив обґрунтовано тим, що при прийнятті оскаржуваного рішення комісія діяла в межах повноважень та в спосіб, передбачений законом «Про прокуратуру».
5. У судовому засіданні 29.03.2018, заслухавши пояснення сторін, колегія суддів дійшла висновку щодо необхідності витребування з КДКП додаткових доказів, а саме — матеріалів дисциплінарного провадження, на підставі яких було прийнято оскаржуване рішення відповідача від 20.12.2017 №352дп-17.
6. У зв’язку з вказаним у судовому засіданні оголошено перерву до 14:00 12.04.2018. Зобов’язано представника КДКП Погребняка С.П. надати вказані докази ВС у строк до 3.04.2018.
7. 3.04.2018 від КДКП до ВС надійшли матеріали дисциплінарного провадження №11/2/4/-709дс-228дп-17 щодо заступника прокурора Сумської області Особи 1.
8. 29.03.2018 та 12.04.2018 у судових засіданнях позивач та його представник позовні вимоги підтримали з підстав, аналогічних тим, що викладені в позовній заяві, просили позов задовольнити.
9. Представник відповідача в судових засіданнях просив відмовити позивачу в задоволенні позовних вимог повністю з мотивів, аналогічних викладеним у відзиві на позовну заяву.
10. Водночас у судовому засіданні 12.04.2018 представник позивача дав письмову відповідь на відзив, у якій зазначив, що заперечення, наведені відповідачем у відзиві на позовну заяву, є необґрунтованими, не спростовують доводів, викладених у позовній заяві та суперечать фактичним обставинам справи.
ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ, ВСТАНОВЛЕНІ СУДОМ, ТА ЗМІСТ СПІРНИХ ПРАВОВІДНОСИН
11. Заслухавши пояснення сторін, дослідивши матеріали справи та надані сторонами докази на підтвердження обґрунтованості заявлених вимог та заперечень, Суд установив таке.
12. Особа 1 працює в органах прокуратури з квітня 1999 року. Наказом Генерального прокурора №605к від 18.09.2015 позивача призначено на посаду заступника прокурора Сумської області.
13. 26.05.2017 прокурором Сумської області затверджено висновок про результати службового розслідування за фактом можливої недоброчесності працівника прокуратури Сумської області, яким, зокрема, встановлено факт недостовірності декларування Особою 1 відомостей у деклараціях особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за 2015 та 2016 роки та несумлінного виконання обов’язків прокурора. Визнано, що в діях заступника прокурора Сумської області Особи 1 наявні ознаки порушень вимог ст.46 закону «Про запобігання корупції», ст.19 закону «Про прокуратуру», п.15 Порядку проведення таємної перевірки доброчесності прокурорів в органах прокуратури, затвердженого наказом Генпрокурора від 16.06.2016 №205, стст.10, 14, 15, 18 Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури (чинного на момент учинення порушень), пп.16, 20, 21 Правил внутрішнього трудового розпорядку для працівників прокуратури Сумської області, які мають ознаки дисциплінарного проступку. Вказано, що відповідно пп.1, 6, 7 ч.1 ст.43 закону «Про прокуратуру» зазначені порушення є підставами для дисциплінарної відповідальності прокурора.
14. 26.06.2017 до КДКП надійшла дисциплінарна скарга прокурора Сумської області Матвійчука В.А. про вчинення заступником прокурора Сумської області Особою 1дисциплінарного проступку.
15. У подальшому до КДКП 20.10.2017 та 30.11.2017 надійшли дисциплінарні скарги прокурора Сумської області Матвійчука В.А. про вчинення заступником прокурора Сумської області Особою 1 інших дисциплінарних проступків.
16. Автоматизованою системою розподілу дисциплінарних скарг для вирішення питання про відкриття дисциплінарного провадження вказані скарги розподілено члену КДКП Сергійчуку С.О.
17. Рішеннями члена КДКП Сергійчука С.О. від 21.07.2017, від 31.10.2017 та від 4.12.2017 за вказаними скаргами відкрито дисциплінарні провадження №№11/2/4-8дс-22дп-17, 11/2/4-709дс-228дп-17 та 11/2/4/941дс-292дп-17 відповідно.
18. Зазначені дисциплінарні провадження рішеннями КДКП від 6.12.2017 та від 20.12.2017 об’єднані в одне провадження №11/2/4-709дс-228дп-17.
19. Рішенням КДКП «Про накладення дисциплінарного стягнення на заступника прокурора Сумської області Особу 1» від 20.12.2017 №352дп-17 за результатами розгляду вказаних дисциплінарних скарг у дисциплінарному провадженні №11/2/4-709дс-228дп-17 заступника прокурора Сумської області Особи 1 притягнуто до дисциплінарної відповідальності та накладено на нього дисциплінарне стягнення у вигляді звільнення з посади в органах прокуратури.
20. Вказане рішення мотивоване тим, що під час дисциплінарного провадження КДКП встановлено в діях заступника прокурора Сумської області Особи 1 ознаки дисциплінарних проступків, а саме:
неналежне виконання службових обов’язків під час заповнення декларацій особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за 2015 та 2016 роки (п.1 ч.1 ст.43 закону «Про прокуратуру»);
порушення правил внутрішнього трудового розпорядку, яке полягало у відвідуванні спортивного клубу В-tone у робочий час (п.7 ч.1 ст.43 закону «Про прокуратуру»);
вчинення дій, що порочать звання прокурора й можуть викликати сумнів у його чесності та непідкупності, а також грубе порушення Правил прокурорської етики, яке полягало у введенні в оману керівника прокуратури Сумської області щодо стану свого здоров’я, права на отримання відпустки у вересні 2017 року, права на отримання відповідних виплат (пп.5 та 6 ч.1 ст.43 закону «Про прокуратуру»).
21. Висновок КДКП про неналежне виконання Особою 1 службових обов’язків мотивований тим, що в ході службового розслідування встановлено факти подання позивачем недостовірних, неповних та неточних відомостей у деклараціях особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за 2015 та 2016 роки, а саме:
— у декларації за 2015 рік Особою 1: не відображено доходу дружини у розмірі 147800 грн. від продажу автомобіля Toyota Camry 2012 року випуску; вказано про наявність у його дружини Особи 6 у власності автомобіля Toyota Camry 2012 року випуску, який 5.08.2015 перереєстровано на Особу 7;
— у декларації за 2016 рік Особа 1 вказав наявність у нього на праві власності автомобіля УАЗ 2500, 1988 року випуску вартістю 5000 грн., який 9.06.2016 на підставі договору купівлі-продажу №0431/05/5946/2016 перереєстровано з Особи 1на Особу 8;
— незазначення в декларації за 2016 рік доходу в розмірі 1000 грн. від продажу автомобіля УАЗ 2500, 1988 року випуску;
— у деклараціях за 2015 та 2016 роки Особою 1 вказано відомості про наявність у власності його сина Особи 9 50% квартири, площею 65 м2, вартістю 132744 грн., однак відомості щодо інших співвласників та часток їх власності на вказану квартиру відсутні;
— у розд.6 декларації за 2016 рік Особою 1 не вказано даних про автомобіль марки BMW 730D, 2014 року випуску, який перебував у його користуванні упродовж 2016 року, та автомобіль марки INFINITI QX70, 2014 року випуску, який у 2016 році перебував у користуванні його дружини Особи 6.
22. Висновок про порушення Особою 1 правил внутрішнього трудового розпорядку ґрунтується на тому, що позивач 28.11.2016 з 12:34 (у робочий час) відвідував спортивний клуб В-tone, що підтверджується: поясненнями адміністраторів спортивного клубу В-tone Особи 10, Особи 11 та бармена Особи 12, відеозаписом, наданим Особою 13, а також роздруківкою з електронної системи контролю відвідування спортивного клубу В-tone, згідно з якою Особа 14 відвідував спортивний клуб 28.11.2016 з 12:34.
23. Висновок відповідача про вчинення Особою 1 дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його чесності та непідкупності, а також грубого порушення Правил прокурорської етики, ґрунтується на тому, що позивач разом зі своєю сім’єю перебував на відпочинку в ГК «Буковель», однак згідно з листком непрацездатності від 18.08.2017 у цей час мав перебувати на стаціонарному лікуванні в комунальному закладі «Сумська обласна інфекційна клінічна лікарня ім. З.Й.Красовицького».
24. У подальшому на підставі вказаного листка непрацездатності Особі 1 було нараховано відповідні страхові виплати та надана відпустка, на які позивач права не мав.
25. З огляду на вказане КДКП дійшла висновку, що вказані дії Особи 1 порочать звання прокурора, можуть викликати сумнів у чесності органів прокуратури, порушують правила прокурорської етики. Дисциплінарний проступок за пп.5, 6 ч.1 ст.43 закону «Про прокуратуру», який учинений прокурором Особою 1, має характер грубого порушення, що свідчить про неможливість подальшого його перебування на посаді прокурора та про наявність передбаченої в п.1 ч.4 ст.49 закону «Про прокуратуру» підстави для накладення на нього дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення з посади в органах прокуратури.
26. Вважаючи рішення відповідача від 20.12.2017 №352дп-17 протиправним, позивач через свого представника звернувся до суду з адміністративним позовом.
27. Розглядаючи справу, суд оцінює оскаржувані дії відповідача на відповідність ст.19 Конституції, ст.2 Кодексу адміністративного судочинства.
ІІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ ЩОДО СУТІ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
28. Позивач, на обґрунтування протиправності оскаржуваного рішення КДКП від 20.12.2017 №352дп-17, указує, що встановленого законом порядку подання декларацій про майно, доходи, витрати й зобов’язання фінансового характеру не допускав, про що свідчать постанови Зарічного районного суду м.Сум від 25.07.2017 та 29.01.2018, якими закрито проводження у справах про притягнення Особи 1 до адміністративної відповідальності, передбаченої ч.4 ст.1726 Кодексу про адміністративні правопорушення, у зв’язку з відсутністю в його діях складу адмінправопорушення.
29. На думку позивача, відповідно до положень ст.11 закону «Про запобігання корупції» здійснення контролю та перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, покладено на Національне агентство з питань запобігання корупції. Будь-яких повноважень стосовно перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, проведення з цього приводу службових перевірок та встановлення відповідних порушень органи прокуратури не мають. Таких повноважень не має і КДКП.
30. До того ж, на думку позивача, висновки відповідача про порушення ним трудової дисципліни не підтверджуються жодними доказами. Відеозапис, на підставі якого відповідач зробив висновок про відвідування позивачем спортивного клубу В-tone у робочий час 28.11.2016 о 12:34, на думку позивача, є неналежним доказом, оскільки ні під час службової перевірки прокуратурою Сумської області, ні під час дисциплінарного провадження КДКП не було підтверджено законність, достовірність і джерело походження відеозапису.
31. Позивач також вказує, що будь-яких обов’язків та повноважень щодо заповнення листків непрацездатності не має. Це виключає його відповідальність за використання листка непрацездатності, який був належним чином заповнений медичними працівниками.
32. Також позивач указує, що пред’явлена йому підозра в кримінальному провадженні за №42017170000000304, внесеним до Єдиного реєстру досудових розслідувань 15.09.2017 щодо обвинувачення Особи 1 у вчиненні кримінальних правопорушень, відповідальність за які передбачена чч.1, 4 ст.358, ч.1 ст.190 КК, є необґрунтованою, спростовується наявними в кримінальному провадженні доказами, а саме кримінальне провадження містить ознаки незаконного тиску на позивача з метою примусу його до вчинення певних дій, а саме — звільнення з органів прокуратури.
33. Відповідач, на обґрунтування правомірності оскаржуваного рішення від 20.12.2017 №352дп-17, указує, що в ньому містяться доводи, у чому полягає склад дисциплінарних проступків з боку Особи 1, передбачених пп.1, 5, 6, 7 ч.1 ст.43 закону «Про прокуратуру» та зазначено конкретні докази, які підтверджують факт учинення позивачем дисциплінарних проступків.
34. Також відповідач вказує, що, отримавши листок непрацездатності з відмітками про перебування на стаціонарному лікуванні в період з 7.08 до 18.08.2017, за відсутності відміток про порушення режиму лікування, позивач достеменно знав, що лікарняний листок містить недостовірну інформацію та є підробленим.
IV. ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
1. Конституція України
35. Положеннями ч.2 ст.19 Конституції закріплено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами.
2. Закон від 14.10.2014 №1697-VII «Про прокуратуру»
36. Згідно з п.4 ч.4 ст.19 закону №1697-VII прокурор зобов’язаний додержуватися правил прокурорської етики, зокрема не допускати поведінки, яка дискредитує його як представника прокуратури та може зашкодити авторитету прокуратури.
Особа, призначена на посаду прокурора, набуває повноважень прокурора після складення присяги прокурора, зміст якої закріплено в ч.1 ст.36 закону №1697-VII. Відповідно до цієї статті особа, призначена на посаду прокурора, набуває повноважень прокурора після складення присяги прокурора такого змісту: «Я, (прізвище, ім’я, по батькові), вступаючи на службу в прокуратуру, присвячую свою діяльність служінню Українському народові і Україні та урочисто присягаю: неухильно додержуватися Конституції та законів; сумлінним виконанням своїх службових обов’язків сприяти утвердженню верховенства права, законності та правопорядку; захищати права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства і держави; постійно вдосконалювати свою професійну майстерність, бути принциповим, чесно, сумлінно і неупереджено виконувати свої обов’язки, з гідністю нести високе звання прокурора».
37. У ч.1 ст.43 закону №1697-VII передбачено 9 підстав для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності, зокрема, у пп.5 та 6 вказано такі:
вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об’єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури;
систематичне (два і більше разів протягом одного року) або одноразове грубе порушення правил прокурорської етики;
38. У ст.44 закону №1697-VII встановлено, що дисциплінарне провадження щодо прокурорів здійснює КДКП.
Статус та повноваження КДКП закріплено в ч.1 ст.73, ч.1 ст.77 закону №1697-VII. КДКП є колегіальним органом, який відповідно до повноважень, передбачених цим законом, визначає рівень фахової підготовки осіб, які виявили намір зайняти посаду прокурора, та вирішує питання щодо дисциплінарної відповідальності, переведення та звільнення прокурорів з посади.
39. КДКП: 1) веде облік даних про кількість посад прокурорів, у тому числі вакантних та тимчасово вакантних; 2) проводить добір кандидатів на посаду прокурора в установленому цим законом порядку; 3) бере участь у переведенні прокурорів; 4) розглядає дисциплінарні скарги про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснює дисциплінарне провадження; 5) за результатами дисциплінарного провадження і за наявності підстав, передбачених цим законом, приймає рішення про накладення на прокурора Генпрокуратури, регіональної та місцевої прокуратури дисциплінарного стягнення або рішення про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора; 6) здійснює інші повноваження, передбачені законом.
40. Відповідно до ч.1 ст.45 закону №1697-VII дисциплінарне провадження — це процедура розгляду КДКП дисциплінарної скарги, в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку.
41. Порядок відкриття дисциплінарного провадження та проведення перевірки дисциплінарної скарги регламентовано ст.46 закону №1697-VII, згідно з ч.4 якої після відкриття провадження член КДКП проводить перевірку в межах обставин, повідомлених у скарзі. У разі виявлення під час перевірки інших обставин, що можуть бути підставою для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності, інформація про це вноситься до висновку члена КДКП за результатами перевірки.
42. Розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора відбувається на засіданні КДКП. На засідання запрошуються особа, яка подала дисциплінарну скаргу, прокурор, стосовно якого відкрито дисциплінарне провадження, їхні представники, а в разі необхідності — й інші особи (ч.1 ст.47 закону №1697-VII).
43. У чч.3, 4, 6 ст.48 закону №1697-VII установлено, що при прийнятті рішення в дисциплінарному провадженні враховуються характер проступку, його наслідки, особа прокурора, ступінь його вини, обставини, що впливають на обрання виду стягнення.
Рішення про накладення на прокурора дисциплінарного стягнення або рішення про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора може бути прийнято не пізніше ніж через рік із дня вчинення проступку без урахування часу тимчасової непрацездатності або перебування прокурора у відпустці.
Рішення КДКП викладається в письмовій формі, підписується головуючим і членами КДКП, які брали участь у розгляді висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку, і оголошується на засіданні цього органу. Рішення в дисциплінарному провадженні має містити:
1) прізвище, ім’я, по батькові та посаду прокурора, який притягається до дисциплінарної відповідальності;
2) обставини, встановлені під час здійснення провадження;
3) мотиви, з яких КДКП ухвалила рішення;
4) суть рішення за наслідками розгляду із зазначенням виду дисциплінарного стягнення в разі його накладення;
5) порядок і строк оскарження рішення.
44. Види дисциплінарних стягнень, які можуть бути накладені на прокурора за вчинення ним дисциплінарного проступку закріплені в ч.1 ст.49 закону №1697-VII. До таких стягнень належать:
1) догана;
2) заборона на строк до одного року на переведення до органу прокуратури вищого рівня чи на призначення на вищу посаду в органі прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду (крім Генпрокурора);
3) звільнення з посади в органах прокуратури.
45. Згідно з ч.4 ст.49 закону №1697-VII за результатами дисциплінарного провадження КДКП може прийняти рішення про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора (крім Генпрокурора) у разі: 1) якщо дисциплінарний проступок, учинений прокурором, має характер грубого порушення; 2) якщо прокурор учинив дисциплінарний проступок, перебуваючи в статусі прокурора, якого притягували до дисциплінарної відповідальності.
3. Закон від 14.10.2014 №1700-VII «Про запобігання корупції»
46. Згідно зі ст.4 закону №1700-VII НАЗК є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.
47. Відповідно до п.8 ч.1 ст.11 закону №1700-VII до повноважень НАЗК належить здійснення в порядку, визначеному цим законом, контролю та перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зберігання та оприлюднення таких декларацій, проведення моніторингу способу життя осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.
48. У ст.48 закону №1700-VII установлено, що НАЗК проводить щодо декларацій, поданих суб’єктами декларування, такі види контролю: 1) щодо своєчасності подання; 2) щодо правильності та повноти заповнення; 3) логічний та арифметичний контроль.
49. Повна перевірка декларації полягає в з’ясуванні достовірності задекларованих відомостей, точності оцінки задекларованих активів, перевірці на наявність конфлікту інтересів та ознак незаконного збагачення. [...] У разі встановлення за результатами повної перевірки декларації відображення в декларації недостовірних відомостей агентство письмово повідомляє про це керівника відповідного державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування, їх апарату, юридичної особи публічного права, в якому працює відповідний суб’єкт декларування, та спеціально уповноважені суб’єкти у сфері протидії корупції (ст.50 закону №1700-VII).
4. Рішення ЄСПЛ у справі «Волохи проти України» (заява №23543/02) від 2.11.2006
50. У рішенні «Волохи проти України» ЄСПЛ зазначив, що надання правової дискреції органам виконавчої влади у вигляді необмежених повноважень було б несумісним з принципом верховенства права. Отже, закон має з достатньою чіткістю визначати межі такої дискреції, наданої компетентним органам, і порядок її здійснення, з урахуванням законної мети даного заходу, щоб забезпечити особі належний захист від свавільного втручання (§49).
5. Кодекс професійної етики та поведінки прокурорів, затверджений всеукраїнською конференцією прокурорів 27.04.2017
51. Відповідними статтями кодексу передбачено:
Стаття 4. Основні принципи професійної етики та поведінки прокурорів
Професійна діяльність прокурорів ґрунтується на принципах: верховенства права та законності [...] професійної честі і гідності, формування довіри до прокуратури [...] доброчесності, зразковості поведінки та дисциплінованості [...].
Стаття 11. Професійна честь і гідність. Формування довіри до прокуратури
[...] Своєю доброчесністю, принциповістю, компетентністю, неупередженістю та сумлінним виконанням службових обов’язків сприяти підвищенню авторитету прокуратури та зміцненню довіри громадян до неї [...].
Стаття 16. Доброчесність, зразковість поведінки та дисциплінованість
При виконанні службових обов’язків прокурор має дотримуватися загальноприйнятих етичних норм поведінки, бути взірцем доброчесності, вихованості і культури. Порушення службової дисципліни, непристойна поведінка є неприпустимими для прокурора і тягнуть за собою передбачену законом відповідальність.
Стаття 21. Недопущення поведінки, що може зашкодити репутації
[...] Прокурору слід уникати особистих зв’язків, фінансових і ділових взаємовідносин, що можуть вплинути на неупередженість і об’єктивність виконання професійних обов’язків, скомпрометувати звання прокурора, не допускати дій, висловлювань і поведінки, які можуть зашкодити його репутації та авторитету прокуратури, викликати негативний суспільний резонанс [...]
Стаття 33.Наслідки порушення вимог кодексу
Відповідно до закону «Про прокуратуру» прокурори зобов’язані неухильно дотримуватися вимог цього кодексу. Їх порушення тягне за собою відповідальність, встановлену законом.
У разі систематичного (два і більше разів протягом одного року) або одноразового грубого порушення правил прокурорської етики прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності.
6. Положення про порядок роботи КДКП, прийняте всеукраїнською конференцією прокурорів 27.04.2017
52. Відповідними пунктами положення передбачено:
Пункт 100. Прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності в порядку дисциплінарного провадження з підстав, визначених ч.1 ст.43 закону №1697-VII.
Пункт 102. Порядок здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурора визначається розд.VI закону №1697-VII та цим положенням.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
53. Суть позову полягає в протиправності, на думку позивача, рішення відповідача про притягнення його до дисциплінарної відповідальності та накладення дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення з посади в органах прокуратури.
54. У ч.2 ст.2 КАС передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
55. Отже, суть спору полягає в з’ясуванні: повноважень КДКП щодо прийняття оскаржуваного рішення; наявності чи відсутності в діях позивача ознак дисциплінарного проступку; правомірності оскаржуваного рішення та застосування до позивача дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення з органів прокуратури.
Повноваження відповідача щодо прийняття оскаржуваного рішення
56. За змістом ст.44 закону №1697-VII, КДКП є органом, що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів.
57. Дисциплінарне провадження — це процедура розгляду КДКП скарги (заяви), в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку (ч.1 ст.45 закону №1697-VII).
58. КДКП є колегіальним органом, який відповідно до закону №1697-VII наділений дискреційними повноваженнями під час здійснення дисциплінарного провадження, що дозволяє цьому органу на власний розсуд визначати вид дисциплінарного стягнення залежно від скоєного прокурором дисциплінарного проступку та застосовувати до прокурорів дисциплінарне стягнення.
59. В умовах постійного розвитку суспільних відносин дискреція є необхідним чинником прийняття рішень суб’єктами владних повноважень у сучасному світі. Як зазначено у п.12 доповіді Європейської комісії «За демократію через право» (схвалена 25—26.03.2011): «Від середини ХХ ст. досягнуто порозуміння між концепцією верховенства права та питанням дискреційних повноважень. Дискрецію як таку було сприйнято. Проте її слід обмежувати буквою та метою закону, яким повноваження надаються, а так само іншими елементами верховенства права, приміром шляхом забезпечення кожному доступу до справедливих процедур у безсторонньому та незалежному суді та шляхом застосування закону послідовно й однаково до всіх і в спосіб, позбавлений свавільності та не позбавлений здорового глузду».
60. Позивач, на обґрунтування позовних вимог, вказує, що формулювання КДКП підстав звільнення Особи 1 з посади в органах прокуратури містять загальні, неконкретні, оціночні поняття та суб’єктивні судження, як-от: «вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його чесності та непідкупності», «дії, які завдають шкоди авторитету прокуратури, викликати негативний суспільний резонанс».
61. У цьому контексті позивач звертається до практики ЄСПЛ, а саме пп.178—179 рішення у справі «Олександр Волков проти України» від 9.01.2013, в яких ідеться про гарантії належності вирішення питання передбачуваності закону.
62. Суд також ураховує правову позицію ЄСПЛ, в якій наголошується, що надання правової дискреції органам влади у вигляді необмежених повноважень було б несумісним з принципом верховенства права. Отже, закон має з достатньою чіткістю визначати межі такої дискреції, наданої компетентним органам, та порядок її здійснення, враховуючи законну мету цього заходу, щоб забезпечити особі належний захист від свавільного втручання (п.49 рішення у справі «Волохи проти України» від 2.11.2006).
63. Отже, у цій справі судовий контроль за реалізацією дискреційних повноважень КДКП полягає в перевірці наявності законних підстав для прийняття оскаржуваного рішення, додержання комісією відповідної процедури дисциплінарного провадження, а також оцінці об’єктивності дослідження доказів у справі, додержання принципу рівності перед законом та безсторонності; якості викладення в дискреційному рішенні доводів, мотивів його прийняття.
64. Законом №1697-VII установлено 3 види стягнення за дисциплінарний проступок, а саме: догана; заборона на строк до одного року на переведення до органу прокуратури вищого рівня чи на призначення на вищу посаду в органі прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду (крім Генпрокурора); звільнення з посади в органах прокуратури.
65. Під час розгляду цієї справи Судом встановлено, що КДКП дотримано порядок дисциплінарного провадження щодо Особи 1, передбачений нормами законодавства, чинного на час розгляду питання про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності. Дисциплінарне провадження щодо позивача проведено з дотриманням встановлених законом строків. Особа 1 особисто брав участь у засіданні комісії 20.12.2017, давав пояснення та докази з приводу наведених у висновку обставин та реалізував свої права як учасник дисциплінарного провадження.
66. Як свідчить зміст оскаржуваного рішення КДКП від 20.12.2017 №352дп-17, воно мотивоване тим, що підставами для притягнення Особи 1 до дисциплінарної відповідальності стали: неналежне виконання позивачем службових обов’язків під час заповнення декларацій особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за 2015 та 2016 рік, порушення правил внутрішнього трудового розпорядку та вчинення дій, що порочать звання прокурора, можуть викликати сумнів у його чесності та непідкупності, а також грубе порушення Правил прокурорської етики.
67. Оцінка дій позивача КДКП як грубого порушення Правил прокурорської етики не була предметом доказування у справі. Зважаючи на те що законом №1697-VII передбачені дискреційні повноваження КДКП у виборі дисциплінарного стягнення, Суд не вважає можливим виходити за межі предмету доказування та перебирати на себе функції комісії. До того ж мотивування судом оскаржуваного рішення додатковими аргументами не відповідає закріпленим у ст.6 Конституції принципу поділу державної влади та у ст.8 — принципу верховенства права.
68. Оскільки КДКП застосовано передбачене законом дисциплінарне стягнення, додержано відповідну процедуру дисциплінарного провадження, додержано принцип рівності перед законом, досліджено всі надані сторонами докази у справі, викладено доводи та мотиви прийняття оскаржуваного рішення, Судом не встановлено ознак свавільного втручання КДКП в права позивача.
Щодо наявності в діях позивача ознак дисциплінарних проступків
69. КДКП, за стст.43, 44, 45 закону №1697-VII, має повноваження здійснювати дисциплінарне провадження щодо прокурорів і притягувати прокурора до дисциплінарної відповідальності з підстав систематичного (2 і більше разів протягом одного року) або одноразового грубого порушення правил прокурорської етики. Для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності за такий проступок, як одноразове грубе порушення Правил прокурорської етики КДКП має установити, зокрема, факт поведінки, що скомпрометувала звання працівника прокуратури, зашкодила репутації працівника прокуратури та авторитету прокуратури, викликала негативний громадський резонанс. При цьому обов’язкова наявність судового рішення, яким би було визнано особу прокурора винною у вчиненні кримінального правопорушення, склад якого передбачав би відповідні діяння, не є умовою для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності.
70. Даючи оцінку рішенню КДКП від 20.12.2017 №352дп-17 у частині висновків щодо порушення позивачем вимог п.1 ч.1 ст.43 закону №1697-VII, які полягають у неналежному виконанні службових обов’язків під час заповнення декларацій особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за 2015 та 2016 роки, Суд виходить із такого.
71. Відповідно до стст.4, 11, 48, 50 закону №1700-VII повноваження щодо здійснення контролю та перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, незалежно від посади, яку займає така особа, віднесені до виключної компетенції НАЗК.
72. У свою чергу КДКП як орган, уповноважений на притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності, у межах вирішення питання про наявність у його діях ознак дисциплінарного проступку не наділений компетенцією здійснювати контроль та перевіряти подану прокурором декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, у тому числі на предмет достовірності, наведених у ній відомостей.
73. Як було встановлено Судом під час розгляду справи, станом на дату прийняття оскаржуваного рішення НАЗК не затверджувало та не надсилало до КДКП прокурорів обґрунтований висновок, який би свідчив про порушення Особою 1вимог законодавства у сфері запобігання корупції.
74. Отже, передчасним є висновок відповідача про неналежне виконання службових обов’язків позивачем під час заповнення декларацій особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за 2015 та 2016 роки.
75. Даючи оцінку оскаржуваному рішенню КДКП в частині висновків про порушення позивачем правил внутрішнього трудового розпорядку (п.7 ч.1 ст.43 закону №1697-VII), яке полягає у відвідуванні ним спортивного клубу В-tone у робочий час 28.11.2016 о 12:34, Суд погоджується з доводами позивача та його представника про передчасність таких висновків з огляду на відсутність належних доказів на їх підтвердження.
76. Посилання відповідача в оскаржуваному рішенні на відеозапис, наданий Особою 13, Суд оцінює критично, оскільки згідно з висновком про результати службового розслідування, затвердженого 27.05.2017 прокурором Сумської області, відеозапис, наданий Особою 13 датований «28 листопада 2018 року, 13:05».
77. Відповідно до п.1 розд.ІІ Правил внутрішнього службового розпорядку прокурорів прокуратури Сумської області, затвердженого наказом прокурора Сумської області від 18.01.2017 №3 у цій прокуратурі з 13:00 до 13:45 встановлена перерва на обід.
78. Роздруківка з електронної системи контролю відвідування спортивного клубу В-tone Особи 14, не може бути також належним доказом порушення Особою 1 правил внутрішнього трудового розпорядку, оскільки не містить відомостей, що саме позивач перебував 28.11.2018 о 12:34 у спортивному клубі В-tone.
79. Отже, висновок КДКП про порушення позивачем правил внутрішнього трудового розпорядку здебільшого ґрунтується на припущеннях, що є неприпустимим.
80. Водночас, як пояснив у судовому засіданні 12.04.2018 представник відповідача, підставою для накладення на Особу 1 дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення з посади в органах прокуратури стало вчинення ним дій, що порочать звання прокурора й можуть викликати сумнів у його чесності та непідкупності, а також грубе порушення Правил прокурорської етики (пп.5 та 6 ч.1 ст.43 закону №1697-VII).
81. Наведене також підтверджується змістом самого оскаржуваного рішення КДКП від 20.12.2017 №352дп-17. У рішенні комісія вказала, що дисциплінарний проступок за пп.5, 6 ч.1 ст.43 закону №1697-VII, вчинений прокурором Особою 1, має характер грубого порушення, що свідчить про неможливість подальшого його перебування на посаді прокурора та про наявність передбаченої п.1 ч.4 ст.49 закону №1697-VII підстави для накладення на нього дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення з посади в органах прокуратури.
82. Даючи оцінку рішенню КДКП від 20.12.2017 №352дп-17 у частині висновків про порушення Особою 1 Правил прокурорської етики та вчинення дій, що порочать звання прокурора, Суд виходить із такого.
83. З 8.08 до 13.08.2017 Особа 1 перебував у щорічній відпустці та на відпочинку у апарт-готелі «МарМарос (Івано-Франківська обл., Яремчанський р-н., с. Поляниця, вул. Урочище вишня, 260) разом із сім’єю.
84. Водночас згідно з листком непрацездатності від 18.08.2017, виданим Сумською обласною інфекційною клінічною лікарнею ім. З.Й.Красовицького, у період з 7.08 до 18.08.2018 Особа 1 перебував на стаціонарному лікуванні у вказаному медзакладі. При цьому листок непрацездатності будь-яких відміток про порушення позивачем режиму лікування не містить.
85. Вироком Зарічного районного суду м.Сум від 23.10.2017, яким засуджено лікаря-інфекціоніста клінічної лікарні Особу 16, установлено, що медична картка стаціонарного хворого містить завідомо неправдиві відомості про госпіталізацію Особи 1 до інфекційного відділення та дані про його огляд 8—11.08, 14—18.08.2017, у той час як останній на стаціонарному лікуванні в лікарні взагалі не перебував.
86. У судовому засіданні позивач також підтвердив, що в період з 7.08 до 18.08.2018 на стаціонарному лікуванні у медзакладі не перебував. Вказавши при цьому, що 7.08.2018 він пройшов обстеження цій лікарні, під час якого в нього було виявлено «аденовірусну інфекцію». Оскільки в зазначений час позивач перебував у щорічній відпустці, за відкриттям лікарняного він до медичних працівників не звертався, оскільки він йому не був потрібний.
87. Незважаючи на те що з 7.08 до 18.08.2018 Особа 1 не перебував на стаціонарному лікуванні в клінічній лікарні, він на підставі листка непрацездатності від 18.08.2017 звернувся 28.08.2017 до прокурора Сумської області з письмовою заявою про надання йому невикористаних 12 календарних днів щорічної відпустки з 4.09.2017 у зв’язку з тимчасовою непрацездатністю під час основної щорічної відпустки, зазначивши при цьому завідомо недостовірні відомості щодо втрати працездатності через хворобу в період з 7.08 до 18.08.2017.
88. На підставі зазначеної заяви Особі 1 наказом прокурора Сумської області від 30.08.2017 №732к надано 12 календарних днів невикористаної відпустки.
89. За період тимчасової непрацездатності Особи 1 на підставі поданого ним прокурору області листка непрацездатності від 18.08.2017 йому виплачено 9230,71 грн.
90. Крім того, за 12 днів невикористаної відпустки з 4 до 15.09.2017 Особі 1виплачено 11908,07 грн.
91. Зазначені обставини підтверджено, зокрема: копіями заяв Особи 1 та наказів про надання йому відпусток, листка непрацездатності від 18.08.2017, які містяться в матеріалах справи.
92. Відповідно до стст.16, 21 Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів, затвердженого всеукраїнською конференцією прокурорів 27.04.2017, при виконанні службових обов’язків прокурор має дотримуватися загальноприйнятих етичних норм поведінки, бути взірцем доброчесності, вихованості і культури. Порушення службової дисципліни, непристойна поведінка є неприпустимими для прокурора і тягнуть за собою передбачену законом відповідальність.
93. Прокурору слід уникати особистих зв’язків, фінансових і ділових взаємовідносин, що можуть вплинути на неупередженість і об’єктивність виконання професійних обов’язків, скомпрометувати звання прокурора, не допускати дій, висловлювань і поведінки, які можуть зашкодити його репутації та авторитету прокуратури, викликати негативний суспільний резонанс.
94. Наявних матеріалів дисциплінарного провадження, що стосуються перебування Особи 1 на лікарняному в період з 7.08 до 18.08.2018 та його подальших дій щодо отримання додаткових днів відпустки у вересні 2017 року достатньо для висновку, що позивач учинив дисциплінарний проступок, а саме — порушення правил прокурорської етики.
95. З огляду на встановлені обставини Суд погоджується з висновками, викладеними в рішенні КДКП від 20.12.2017 №352дп-17, про те, що своїми діями заступник прокурора Сумської області Особа 1 порушив вимоги закону №1697-VII, правила прокурорської етики, вчинив дії, що порочать звання прокурора й можуть викликати сумнів у його об’єктивності, неупередженості та незалежності, а також у чесності та непідкупності органів прокуратури.
96. У позовній заяві позивач зазначає, що висновки відповідача про порушення ним правил прокурорської етики, які полягають у використанні підробленого листка непрацездатності та отриманні на підставі нього коштів та додаткових днів відпустки, є безпідставними, оскільки не містять складу злочинів.
97. У судовому засіданні позивач зазначив, що до кримінальної відповідальності за видачу неправдивого листка непрацездатності притягнуто лікаря-інфекціоніста Особу 16. Водночас причетність позивача до внесення до вказаного документа неправдивих відомостей у визначеному законом порядку не встановлено.
98. Тому позивач посилається на порушення відповідачем принципу презумпції невинуватості, про який ідеться в рішеннях ЄСПЛ у справах: «Lavents v. Latvia» від 28.11.2002, «Allenet De Ribemont v. France» від 10.02.95.
99. Проте такі міркування є безпідставними, оскільки відповідачем не оцінювалися дії Особи 1 відповідно до КК, а лише перевірено відповідність поведінки позивача вимогам закону №1697-VII, Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів (див. п.69 цього рішення).
Щодо правомірності оскаржуваного рішення
100. Порядок прийняття рішення КДКП в дисциплінарному провадженні стосовно прокурора визначений ст.48 закону №1697-VII та положенням, якими встановлено, що при прийнятті рішення в дисциплінарному провадженні враховуються характер проступку, його наслідки, особа прокурора, ступінь його вини, обставини, що впливають на обрання виду дисциплінарного стягнення.
101. Розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора відбувається на засадах змагальності. На засіданні КДКП заслуховуються пояснення члена КДКП, який проводив перевірку, пояснення прокурора, стосовно якого здійснюється дисциплінарне провадження, та/або його представника і в разі необхідності — інших осіб (ч.5 ст.47 закону №1697-VII).
102. Рішення про накладення на прокурора дисциплінарного стягнення або рішення про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора може бути прийнято не пізніше ніж через рік із дня вчинення проступку без урахування часу тимчасової непрацездатності або перебування прокурора у відпустці (ч.6 ст.48 закону №1697-VII).
103. Даючи оцінку правомірності застосування до позивача дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення з органів прокуратури, Суд виходить із того, що, як було встановлено вище, підставою для прийняття КДКП рішення про притягнення Особи 1 до дисциплінарної відповідальності та накладення на нього дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення з посади в органах прокуратури стало допущення позивачем дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його чесності та непідкупності, а також грубе порушення правил прокурорської етики.
104. За змістом ст.49 закону №1697-VII, за результатами дисциплінарного провадження КДКП може прийняти рішення про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора в разі, зокрема, якщо дисциплінарний проступок, учинений прокурором, має характер грубого порушення.
105. Вчинені Особою 1 свідомі дії щодо повідомлення керівнику прокуратури Сумської області недостовірних відомостей про перебування на стаціонарному лікуванні, у той час коли він був на відпочинку, а також дії щодо отримання додаткових днів відпустки, відповідних виплат, та їх наслідки в цілому давали КДКП достатні підстави вважати зазначені дії Особи 1 такими, що порочать звання прокурора та порушують правила прокурорської етики.
106. Отже, Суд дійшов висновку, що рішення КДКП від 20.12.2017 №352дп-17 про накладення дисциплінарного стягнення на заступника прокурора Сумської області Особу 1 у вигляді звільнення з посади в органах прокуратури прийнято відповідачем на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано; безсторонньо (неупереджено); з дотриманням принципу рівності перед законом, з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
107. Під час прийняття спірного рішення КДКП враховано характер діяння, відомості, що характеризують особу прокурора, серед них і те, що раніше дисциплінарні стягнення на нього накладалися, враховано особисті та професійні якості.
108. На підставі наведеного Суд вважає за необхідне відмовити в задоволенні позовних вимог Особи 1 до КДКП про скасування рішення.
109. За правилами ст.139 КАС, понесені позивачем витрати у вигляді судового збору за подання цього позову відшкодуванню не підлягають.
На підставі викладеного, керуючись стст.22, 241—246, 255, 266, 295 КАС, Суд
УХВАЛИВ:
Відмовити в задоволенні адміністративного позову Особи 1 до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про визнання протиправним та скасування рішення КДКП від 20.12.2017 №352дп-17 про притягнення Особи 1 до дисциплінарної відповідальності та накладення дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення з посади в органах прокуратури.
Рішення ВС як суду першої інстанції набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку апеляційну скаргу не було подано.
У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої палати ВС за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення ВС подається безпосередньо до ВП ВС протягом 30 днів із дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення або розгляд справи відбувався в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Повний текст рішення складено 17.04.2018.
_03_03.png)
